Overheidssteun voor Nederlandse wapenexporten

Reader TU Eindhoven - september 2004


De Nederlandse defensie-industrie is niet zo groot. In de gehele industrie werken slechts 12.000 tot 18.000 personen. Nederland heeft slechts één bedrijf dat zich bevindt onder de honderd grootste wapenfabrikanten in de wereld, Thales Nederland (voorheen Hollandse Signaal Apparaten).

De andere grote wapenfabrikanten, naast Thales NL zijn Damen Ship-yards (onder andere moeder bedrijf van KMS de Schelde), de RDM (tot voor kort eigenaar van een heel conglomeraat van wapenfabrieken), en Stork (eigenaar van veel voormalige Fokkervestigingen en potentiële eigenaar van een deel van de RDM-boedel). Samen zijn deze bedrijven goed voor ongeveer (60%) van de Nederlandse militaire omzet. Gezien de geringe omvang van de wapenproductie levert Nederland een buitensporige bijdrage aan de wereldwapenhandel.

Aangezien de meeste landen het grootste deel van hun wapens op de thuismarkt kopen - voor Nederland gaat het in de periode 1994-1999 om 63% - heeft het defensiebudget, invloed op de grootte van de Nederlandse wapenindustrie. Dat heeft er mee te maken dat landen ervoor kiezen zoveel mogelijk onafhankelijk te zijn van buitenlandse toeleveranciers om een soevereine defensiepolitiek gestalte te geven.
Het kleine Nederlandse leger heeft bijna net zoveel te besteden als het dubbel zo grote leger van Spanje. Nederland geeft daarvan een fors deel uit aan wapenaankopen. De Nederlandse uitgaven voor nieuwe wapens, als percentage van het defensiebudget, liggen binnen de NAVO het hoogst na het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. Wapenproductie voor het Nederlandse leger leidt tot nieuwe wapentypen en technologie die geëxporteerd kunnen worden. Wapenproducenten kunnen zich niet handhaven met binnenlandse orders alleen. Export is daarom essentieel.

Ook de verhouding tussen geëxporteerde wapens en de totale Nederlandse wapenproductie is opvallend. Nederland vervaardigt per jaar ongeveer voor 1,4 miljard euro aan wapens en technologie daarvoor. Van deze militaire productie gaat sinds 1996 jaarlijks voor ongeveer 450 miljoen euro de grens over. Deze exporten zijn min of meer gelijk verdeeld over NAVO en niet-NAVO-lidstaten, waarbij vooral rijkere regio's in de wereld de afnemers zijn van de kostbare Nederlandse wapensystemen. Opvallend is dat de wapenexporten in verhouding tot de totale wapenproductie bijzonder groot zijn; ruim 30% wordt geëxporteerd. Voor de meeste geïndustrialiseerde landen ligt dit tussen de 10 en 20%.

Dat Nederland een relatief grote wapenexporteur is dringt maar moeizaam door. Dat Nederland in het SIPRI-Yearbook onder de eerste tien landen te vinden is in het overzicht van wereldwijde wapenexporteurs wordt om methodische redenen vaak terzijde geschoven. In het gerenommeerde Congressional Research Service rapport over wapenexporten naar ontwikkelingslanden, neemt Nederland in 2003 een derde positie in, voor wapencontracten achter de Verenigde Staten en Rusland. Niet gering. Het past niet in het beeld dat Nederlanders van hun land op dit gebied hebben. Deze verbazing over de omvang van de Nederlandse wapenexporten hangt samen met het beeld dat Nederland gidsland is op het gebied van mensenrechten, milieu en ontwikkeling. Een land van vrede met tal van wapenbeheersingsinstituten binnen haar grenzen. Voormalig staatssecretaris voor Europese Zaken Benschop wil kennelijk door deze beeldvorming heen prikken als hij aan de vooravond van de G-8 top in juli 2001 opmerkt: "Vergis je trouwens niet, Nederland is een heel liberaal land, niet een progressief buitenbeentje in Europa of zo." Nederland is een op export georiënteerd land met een liberaal handelsklimaat, en van deze handelsgeest profiteert ook de defensie-industrie. Daarnaast vindt ook minimaal voor 100 miljoen euro per jaar overtollig wapentuig zijn weg naar het buitenland.

Nederlandse wapenfabrikanten zijn voor het grootste deel toeleveranciers voor grote wapensystemen. De Nederlandse overheid bedingt tegenorders voor aankopen in het buitenland: het zogenaamde compensatiebeleid. Daarnaast bestaat een uitgebreid pakket exportbevorderingmaatregelen en subsidies om de defensie-industrie en wapenexporten te steunen.

Exportpromotie een belangrijk middel

De betrokkenheid van de overheid bij wapenhandel is het duidelijkst bij de export van tweedehands wapens, maar ze blijft daar niet toe beperkt. De overheid heeft een uitgebreid pakket steunmaatregelen, zowel voor de produktie van wapens, als de export daarvan. Ze geeft subsidies aan de defensie-industrie, verstrekt gunstige exportkredietverzekeringen, wisselt inlichtingen over concurrenten met het bedrijfsleven uit, organiseert promotiereisjes en neemt deel aan wapenbeurzen. Zonder deze steun zou Nederland geen wapenindustrie hebben. Wapens zijn geen producten als andere, waarvoor op de vrije markt klanten kunnen worden gezocht. Daarom wordt de branche zwaar gesteund met subsidies en promotieactiviteiten. Dat laatste is ook nodig. Het uitbrengen van een offerte voor export van defensietechnologie naar het Midden-Oosten, Zuidoost-Azië of Zuid-Amerika is onmogelijk zonder deze steun, zo stelt Economische Zaken in een vertrouwelijk plan van aanpak dat de Campagne tegen Wapenhandel werd toegespeeld.

De overheid (vooral Economische Zaken) heeft een groot aantal mogelijkheden ter beschikking om steun te verlenen aan deze relatief bescheiden, maar exportafhankelijke industriesector. Een publicatie van Economische Zaken, waarin het Ministerie de details verzamelt van 250 Nederlandse bedrijven die zich met productie voor legers bezighouden, stelt dat: "Exportpromotie wordt in toenemende mate een belangrijk instrument. (...) Nederlandse bedrijven krijgen ondersteuning om deel te nemen aan dergelijke activiteiten [zoals internationale wapenbeurzen] om toegang te krijgen tot opkomende markten."

Het bedrijfsleven heeft daardoor aan twee kanten profijt van het Nederlandse overheidsbeleid: de Nederlandse overheid koopt wapens en financiert gedeeltelijk de ontwikkeling ervan. Een deel van deze wapens wordt ook geëxporteerd. Kortom een vorm van actieve overheidssteun met grote invloed op de wapenexporten.


Subsidies voor ontwikkeling en productie

Subsidies zijn er in soorten en maten. Allereerst is er subsidiering voor het ontwikkelen van wapens en deelname aan internationale materieelprojecten. De overheid stelt voor een nieuw wapensysteem geld beschikbaar. Volgens de Directeur Materieel van de marine zijn bedrijven niet meer bereid deze onderzoekskosten voor hun rekening te nemen en doen ze als vanzelfsprekend een beroep op de overheid. Voor de Nederlandse deelname aan het raketschild tegen ballistische raketten (missile defence) is bijvoorbeeld 146,4 miljoen euro beschikbaar van binnenlandse en buitenlandse aanbestedingen.
Al jaren voordat een besluit over aankoop of participatie in de productie van de Joint Strike Fighter (JSF) is genomen verbindt de overheid zich al nadrukkelijk aan dit Amerikaanse jachtvliegtuig. Voor de JSF heeft de overheid verdeeld over vier jaar ruim 90 miljoen euro gespendeerd om de defensie-industrie te steunen in deelname aan de productie van dit wapensysteem. Uiteindelijk besluit de overheid in 2002 nog eens 800 miljoen dollar te steken in de ontwikkelingsfase van de Joint Strike Fighter, waarmee Nederland tot de vier belangrijkste deelnemers in het project behoort.
Standaard gaat ruim één procent van de defensiebegroting naar subsidie voor onderzoek en ontwikkeling vooral naar TNO. Hierbij gaat het jaarlijks om 73 miljoen euro.
Over de gehele jaren negentig is het vooral de steun aan Fokker die het op zijn minst twijfelachtig maakt of steun aan wapenproducenten die niet renderen wel wenselijk is, dit ook gezien het overaanbod op de markt voor wapens. Een onderstreping hiervan is de gang van zaken rond het faillissement van de RDM. Financiële bijdragen aan militaire programma's zijn mogelijk, omdat de defensie-industrie is uitgesloten van de marktverdragen die nationale steun aan de industrie geheel of gedeeltelijk verbiedt. Voor civiele vliegtuigbouw moet de industrie bijvoorbeeld zelf minimaal 66% van het risicodragend kapitaal bijdragen. Anders is de steun concurrentievervalsend en verboden conform regelgeving van de Europese Unie en Wereldhandels Organisatie (WTO). Voor militaire productie is "meer speelruimte" stelt het ministerie van Defensie nogal eufemistisch in een interne notitie. Er is namelijk geen enkele beperking binnen de Unie en de WTO voor steun aan de defensie-industrie.


Smeermiddel voor risicovolle transacties

Financieringsprogramma's zijn van wezenlijk belang zijn voor wapenexporten. "Exporttransacties komen vaak alleen tot stand als de leverancier of de bank bereid is aan de koper krediet te verlenen," aldus consultant PriceWaterhouseCoopers in een evaluatie over de exportkredietverzekering van de Nederlandse overheid. Dit geldt des te meer voor de handel in wapens. Aangezien de markt voor wapens relatief klein is, de industrie met overcapaciteit kampt en de kosten voor ontwikkeling van wapensystemen hoog zijn, is een agressieve verkooptactiek noodzakelijk om het hoofd boven water te houden. Herverzekering bij de staat is hiervan een onderdeel. Een voorbeeld uit de Nederlandse praktijk toont het doorslaggevende belang aan van een dergelijk financieringsprogramma. In 1986 ketst een Pakistaanse order voor twee fregatten af, omdat de minister van Financiën weigert een exportkredietverzekering voor de order te verstrekken. Hij komt daarmee tegemoet aan kritiek vanuit de Tweede Kamer die de financiële risico's te hoog vindt.

In het kort gaat het bij dit middel om het volgende. Een wapenfabrikant wil een wapensysteem verkopen aan een buitenlandse overheid. Deze wil op krediet kopen. De wapenfabrikant vindt dat riskant en wil zich kunnen verzekeren tegen wanbetaling. Op de vrije markt kan hij voor dit risico geen verzekeraar vinden. In zulke gevallen biedt de kredietverzekering van de overheid uitkomst. Atradius voert dit voor de overheid uit. De wapenfabrikant vraagt bij Atradius een kredietverzekering aan, waarvoor de overheid garant staat. Het bedrijf kan het krediet ook regelen via haar eigen bank, die dit dan herverzekert bij Atradius. Zo verzekert de ABN-AMRO regelmatig militaire transacties voor bedrijven. Als de overheid akkoord gaat, kan de levering plaatsvinden. Als de afnemer weigert te betalen, krijgt de leverancier zijn geld uit de schatkist en leidt dan geen schade. De overheid draait voor deze schade op, en probeert dit te verhalen op het land in kwestie. Vooral in de jaren tachtig is fors verlies geleden op de kredietverzekeringen. Voor wapenhandelaren en particuliere banken is dit natuurlijk een prachtige regeling. "Voordat we geld verstrekken aan een bedrijf, staan we er altijd op dat de risico's worden gedekt door het Britse Exportkredietverzekeringdepartement (ECGD). We kunnen niet verliezen, het is prachtig," aldus een medewerker belast met wapenexporten bij een Britse bank. Ook het Nederlandse bedrijfsleven is er tevreden over. Tot voor kort bestond er nauwelijks inzicht in het gebruik van dit middel. Sinds juli 2002 geeft Atradius overzichten van transacties. Hierdoor weten we dat niet alleen de Goalkeeper met een exportkrediet naar Zuid-Korea gaat, maar ook dat Indonesië, Jordanië, Turkije en Venezuela wapens krijgen met overheidskrediet.

De nieuwe informatie heeft voor de controle op wapenexporten nauwelijks gevolgen. Alle wapenhandel valt immers al onder Europese en Nederlandse wapenexportrichtlijnen, en voldoet daarmee aan politieke en ethische voorwaarden die de regering stelt of zegt te stellen. Het stimuleren van wapenexport is uit ethisch oogpunt echter ongewenst. Het leidt er toe dat landen met grote sociaal/economische problemen in staat zijn om peperdure wapensystemen aan te kopen, die uiteindelijk wel betaald moeten worden. Dit is ook opgemerkt door de G-8, die tijdens hun bijeenkomst in Japan in 2000 stelde dat aan landen met een laag inkomen geen exportkredieten meer moeten worden verstrekt voor "onproductieve importen", zoals wapens.

Martin Broek

(Dit is een bewerkt en sterk verkort deel van het hoofdstuk 'Overheidssteun voor Nederlandse wapenexporten,' uit Frank Slijper en Martin Broek, 'Explosieve Materie, Nederlandse wapenhandel blootgelegd' (Breda: Papieren Tijger, 2003), gepubliceerd in een reader van de Technische Universiteit Eindhoven, September 2004.)