Hoera we hebben een wapenhandelsverdrag! Maar maakt het verschil?

Vrede, 05/2013 -- Op 2 april nam de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties het Internationale Verdrag tegen de Wapenhandel aan. De Control Arms Coalitie, de coalitie van groepen die hard voor het verdrag gelobbyd hebben, sprak in verklaringen van “het begin van een nieuw tijdperk.” Met het verdrag is “geschiedenis geschreven”en kunnen we “eindelijk wapenhandel naar mensenrechtenschenders stoppen.” Critici van het verdrag worden weggezet als “de kleien minderheid van sceptici die het proces proberen te ondermijnen” en de schuld voor het oorspronkelijk falen van het ATT adoptieproces wordt in de schoenen van Iran, Syrië en Noord-Korea geschoven.

Er gaapt een forse kloof tussen wat het internationale verdrag tegen wapenhandel (Arms Trade Treaty, ATT) werkelijk is en wat de persberichten erover suggereren dat het is. Het loont de moeite om te luisteren naar de – overwegend niet-westerse – kritische commentaren om dit te begrijpen. Dat het verdrag in de Algemene Vergadering is aangenomen met “overweldigende meerderheid” doet niet af aan het feit dat niet alleen drie pariastaten hun bedenkingen hadden. Drieëntwintig landen (die samen de halve wereldbevolking vertegenwoordigen) onthielden zich van stemming. Daaronder Rusland, China en India. Kritiek kwam er ook van nationale campagnegroepen tegen wapenhandel, die op basis van veel ervaring weinig heil zien in een internationaal verdrag tegen wapenhandel, en zelfs vrezen dat het verdrag zich tegen het antiwapenhandel activisme kan keren.

De kritiek kan worden samengevat in drie punten 1- een internationaal verdrag is niet het juiste instrument om wapenhandel te stoppen 2- het verdrag versterkt de positie van westerse wapenexporteurs en legitimeert hun dubieuze beleid 3 – het verdrag stelt de wapenproductie niet aan de orde, integendeel, het steunt de wapenindustrie.

Geen grote verwachtingen

Het belangrijkste resultaat van het ATT is dat voor wapens “elke Statelijke Partij een nationaal controlesysteem zal instellen en onderhouden om de export te reguleren.” Met dit systeem zullen landen checken of het wapen gebruikt kan gaan worden bij mensenrechtenschendingen, doorverkocht naar de illegale markt, veiligheid en vrede kan ondermijnen of ernstig schadelijk kan zijn voor de sociaal-economische ontwikkeling van het importerende land. Het interessante is dat zo'n controlesysteem al bestaat in de meeste grote wapenexporterende landen: de Verenigde Staten, de landen van de Europese Unie, en een groep landen die het EU wapenexportsysteem volgt. Wat kan men leren van deze reeds bestaande controlesystemen? Dat er nog steeds wapens worden geëxporteerd naar Pakistan, Saoedi-Arabië, Libië, Israël, Egypte, Bahrein, Colombia en Sri Lanka, om maar eens een paar dubieuze bestemmingen te noemen. Omdat er niet alleen geen sancties staan op het negeren van de regels, maar vooral omdat de regels van het controlesysteem opzettelijk zo vaag geformuleerd zijn dat er veel ruimte voor interpretatie is. Hoe de regels worden toegepast hangt daardoor geheel af van het buitenlands beleid van het exporterende land.

Met het ATT moeten landen checken of er een “doorslaggevend risico” bestaat dat wapens zullen eindigen in verkeerde handen of op verkeerde plaatsen. Vijftien jaar ervaring met het wapenexportregime van de Europese Unie hebben geleerd dat, vooral als er grote economische of strategische belangen op het spel staan, de uitkomst van de check meestal is dat het risico niet 'doorslaggevend' is. Goed, het importerende land schendt de mensenrechten, maar dit specifieke wapen zal daar waarschijnlijk niet bij gebruikt gaan worden. Of goed, het land is verwikkeld in een gewapend conflict, maar er is net even een wapenstilstand dus er kan geëxporteerd worden. Goed, het land is erg arm, maar het heeft toch echt dringend een duur wapensysteem nodig om te voorzien in zijn 'legitieme defensiebehoefte'. Check uitgevoerd, verplichting voldaan, export gelegitimeerd. Op deze manier zijn wapenexportregimes effectiever in het 'green washen' dan in het inperken van wapenhandel naar foute bestemmingslanden.

Het is onwaarschijnlijk dat het ATT hier verandering in brengt. De Britse Campagne tegen Wapenhandel CAAT publiceerde een paar weinig hoopgevende voorbeelden:
De wapenindustrie heeft veel interesse in Libië, dat heeft aangekondigd 4,7 miljard dollar te willen uitgeven aan nieuwe wapens, 10% van het nationaal budget van het gehavende land. Op hetzelfde moment dat het ATT in New York werd aangenomen waren diverse Britse ministers in Libië – aan boord van een oorlogsschip – om Britse wapens te promoten. De Britten hadden haast omdat ook China en Rusland op contracten azen.
Tijdens de onderhandelingen voor het wapenhandelverdrag kon de Britse regering – groot voortrekker van het ATT – slechts een staatssecretaris afvaardigen. De ministers waren op dat moment op de Farnborough Airshow, een van de grootste wapenbeurzen ter wereld.

Hoe effectief is een stuk papier?

Militaire samenwerkingsovereenkomsten door statelijke partijen vallen niet onder het ATT. Het verdrag zal dus geen effect hebben op de enorme militaire samenwerking van de Verenigde Staten onder het Foreign Military Sales programma. De Verenigde Staten geven $1,3 miljard aan militaire steun aan Egypte, ondanks de toenemende intolerantie van het Morsi-regime, Er gaat jaarlijks $3,1 miljard aan militaire steun naar Israël. Andere landen die Amerikaanse wapens blijven ontvangen zijn bijvoorbeeld Pakistan en Irak. Maar had iemand dan ooit gedacht dat de VS economisch en strategisch belangrijke wapenexporten anders zou gaan beoordelen vanwege een VN verdrag? De Iraanse gedelegeerde bij de verdragsonderhandelingen had een punt toen hij zei dat het ATT de wapenhandel onderwierp aan de “enorm subjectieve beoordeling van de exporterende landen.”

Dat China en Rusland (samen met de VS en de EU de grootste wapenexporteurs) het verdrag niet steunen, maakt het eenvoudig hen af te schilderen als slechterikken en de verantwoordelijkheid voor mensenrechtenschendingen en oorlog bij hen te leggen. Dat staat goed in de westerse publieke opinie. Maar het werkelijke verschil is niet hun andere houding ten aanzien van wapenexport – ook bij hen gebaseerd op nationaal eigenbelang – maar in het feit dat de publieke opinie in het westen er toe doet. Daarom hebben westerse landen baat bij een wapenhandelsverdrag, waarmee ze goede sier kunnen maken tegen de toenemend kritische publieke opinie ten aanzien van wapenhandel. China en Rusland hebben andere, brutere methoden om met kritische publieke opinie om te gaan.

Wat zal het ATT meer zijn dan een stuk papier vol goede intenties? Mogelijkerwijs zal het verschil maken voor de wapenhandel van kleinere landen. Het ATT zal sommige landen helpen om wapenexportcontrole op te zetten. Dat is een van de redenen dat veel Afrikaanse landen voor het verdrag hebben gestemd. De hoop is ook dat het verdrag zal helpen in de strijd tegen illegale wapenhandel. Dat zou heel mooi zijn. Al moet niet vergeten worden dat veel illegaal verhandelde wapens ooit begonnen als legale wapenexport uit een van de grote exporterende landen, iets wat het ATT niet zal veranderen. En zou het niet veel effectiever zijn geweest om gewoon een programma op te zetten om Afrikaanse en andere landen te helpen hun grenzen beter te beveiligen tegen wapensmokkelaars​? Daar is geen ATT voor nodig.

Wapenhandel is cruciaal voor militaire macht

De hele campagne voor een wapenhandelsverdrag gaat uit van het idee dat een internationaal verdrag een effectief instrument is om wapenhandel te reguleren,en dat we zonder wapenhandelsverdrag geen instrumenten zijn om wapenhandel te beperken. Maar dat klopt niet. Sinds de Verklaring van de Rechten van de Mens hebben we een instrument om wapenleveranties naar mensenrechtenschenders, arme landen en conflictgebieden ter discussie te stellen. Een nieuw verdrag kan dit alleen maar verder specificeren, maar zolang dat nieuwe verdrag net zo min afdwingbaar is als het mensenrechtenverdrag, is er geen wezenlijk nieuw instrument gecreëerd. Hoewel het ATT juridisch bindend is betekent dat niet dat we staten kunnen aanklagen als ze toch wapens verkopen aan foute regimes. Zelfs al zouden alle landen van de VN het verdrag ratificeren (er zijn 50 ratificaties nodig om het verdrag in werking te doen treden), dan nog zou het de beslissing van individuele landen zijn of ze zich aan het verdrag gaan houden of niet. Ze gaan een morele verplichting aan, maar er zijn geen sancties.

Wapenexporterende landen zouden nooit hebben ingestemd met een ATT als daar wel sancties in stonden. Wapenhandel is een belangrijk middel voor het aangaan van militaire banden en creëren van militaire afhankelijkheid. Het is een essentieel onderdeel van buitenlandse politiek en militaire dominantie. De wapenexporterende landen zullen de zeggenschap hierover niet afstaan aan een internationaal orgaan of verdrag. Ze willen hun bondgenoten kunnen bewapenen naar believen, ongeacht mensenrechten, armoede en oorlog.

Geen beperking, alleen regels

Het ATT is geen ontwapeningsverdrag. Het gaat om het reguleren, niet om het inperken van wapenhandel. Als de Control Arms Coalitie stelt dat er te veel wapens ongecontroleerd over de wereld zwerven kan men daar alleen maar mee instemmen, maar het is de ongecontroleerdheid, niet de hoeveelheid waar het ATT zich tegen richt. In artikel 1 van het verdrag staat: “het doel van dit Verdrag is het instellen van de hoogst mogelijke internationale standaard voor regulering of verbeteren van regulering van de internationale handel in conventionele wapens; en het voorkomen en uitroeien van de illegale handel in conventionele wapens en hun verspreiding naar de illegale markt, of ongeautoriseerd eindgebruik, inclusief individuen of groepen die terroristische daden willen plegen.”

De Indiase journaliste Seema Sengupta merkt op dat het verdrag “geen enkele aandacht besteedt aan het beperken van wapenproductie”en wijdt dit aan “de machtige lobby van producenten en exporterende landen.” Die opmerking komt niet uit de lucht vallen. Veel westerse onderhandelingsdelegaties lieten zich vergezellen door 'adviseurs' uit de wapenindustrie. Die zorgden dat hun belangen in het verdrag werden veiliggesteld. Daarom erkent het ATT “legitieme politieke, veiligheids-, economische en commerciële belangen van Staten in de internationale handel in conventionele wapens.” Met deze tekst gaat het verdrag een flinke stap verder dan artikel 51 van het Handvest van de VN, dat vaak door voorstanders van wapenhandel wordt aangehaald en waarin het “inherente recht op individuele en collectieve zelfverdediging“ wordt erkend. In het wapenhandelverdrag wordt het recht erkend om winst te maken uit oorlogsvoorbereiding. Een Boliviaanse diplomaat omschreef het verdrag als “het product van een doodsindustrie.”

Wapenhandel met niet-statelijke partijen valt niet onder het verdrag, omdat Groot-Britannië graag wapens wil leveren aan het Vrije Syrische Leger dat, althans voorlopig, als een leger van vrijheidsstrijders wordt beschouwd. Wapens voor Hamas worden uiteraard niet als wapens voor vrijheidsstrijders beschouwd, maar als wapens voor terroristen. Wat een niet-statelijke partij is en wat een terrorist, daarvoor worden in het ATT geen objectieve standaarden gegeven. Dat mogen exporterende landen zelf beoordelen.

'Gelijk speelveld' voor de wapenindustrie

Het verdrag stelt wereldwijde regels vast en creëert een gelijk speelveld voor de internationale wapenindustrie. Tot tevredenheid van de westerse wapenindustrie, die vreest voor toenemende concurrentie van Rusland en China. Het verdrag maakt internationale wapenhandel makkelijker. “Uitbreiden van het aantal landen dat onder gezamenlijke controlenormen levert meer voorspelbaarheid en vertrouwen op voor organisaties die opereren op een wereldwijde markt met wereldwijde toeleveringsketens.”zei de secretaris-generaal van de de Europese wapenlobby-organisatie ADS in een lofzang op het ATT in Jane's Defence Weekly. En het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken verstuurde een brief over het ATT waarin stond dat “Internationale industriële samenwerking in wapenproductie gestimuleerd zal worden door de introductie van gezamenlijke normen.”

Hoewel het verdrag begint met het aanhalen van artikel 26 van het Handvest van de Verenigde Naties waarin staat dat de VN “streeft naar het bevorderen en handhaven van internationale vrede en veiligheid met de minst mogelijke aanwending voor bewapening van menselijke en economische bronnen”wordt niet geconcludeerd dat de wereld op dit moment onevenredig veel geld aan wapens uitgeeft, als gevolg van agressieve marketing, ongecontroleerde lobby en corruptie. Geen woord in het ATT over de promotie van wapenhandel, noch over het uitsluiten van vrouwen bij beslissingen over militaire aankopen – geweld tegen vrouwen wordt wel genoemd, vrouwen als slachtoffers worden erkend – noch aan het corrumperende effect van wapenhandel. Het ATT gaat niet in op de kern van het wapenhandelprobleem.

Wapenhandel is politiek

Met het wapenhandelsverdrag is de strijd tegen wapenhandel niet gewonnen, en men kan zich afvragen of alle energie en middelen die in de ATT campagne zijn gegaan niet effectiever besteed hadden kunnen worden aan een meer concrete campagne. Het ATT zit vol gaten en westerse vooroordelen, en voegt niet echt iets nieuws toe. We hebben al de Verklaring voor de Rechten van de Mens als standaard voor goed gedrag voor regeringen. Het echte probleem is: hoe krijg je regeringen zo ver dat ze zich aan die standaard houden?

Mensen in het westen bevinden zich in de bevoorrechte positie dat ze hun regeringen verantwoordelijk kunnen houden, en kunnen proberen om een beleid gebaseerd op nationaal eigenbelang om te buigen naar een beleid gebaseerd op mensenrechten. Dat betekent politieke actie en het maken van keuzes. We moeten kiezen tussen de belangen van de wapenindustrie en duurzame economische ontwikkeling. Tussen militair-strategische belangen van ons eigen land en het recht op vrede voor andere landen. Tussen oliebelangen en democratie. Tussen egoïsme en bescherming van kwetsbaren. De campagne voor het ATT gaat niet over kiezen maar over consensus zoeken, en belangentegenstellingen worden ontkend. Maar als je serieus de wapenhandel aan banden wilt leggen kan je niet doen alsof de hele wereld één grote blije familie is die precies hetzelfde wil. We willen vast allemaal vrede, maar er zijn nogal verschillende visies over hoe dat bereikt moet worden. De wapenindustrie heeft een bepaalde visie over wat goed is voor vrede. De krijgsmacht heeft een bepaalde visie over wat goed is voor vrede. Die visie verschilt waarschijnlijk aanzienlijk van wat een jonge familie in een oorlogsgebied goed vindt voor vrede.

We moeten kiezen, tussen steun aan de wapenindustrie of steun aan mensen die bedreigd worden door oorlog en geweld. Het wapenhandelsverdrag doet dat niet.

Wendela de Vries - Coördinator Campagne tegen Wapenhandel