Wapenexportregels: het mag niet, maar het mag toch

[Verschenen in Vredesspiraal 2014/4]

De Nederlandse wapenexport is aanzienlijk. Daarvoor zijn militaire, politieke en economische redenen. De regering zegt een terughoudend wapenexportbeleid te voeren. Maar in 2013 werden wapenexportvergunningen verstrekt voor bestemmingen als Algerije, China, Colombia, Egypte, Indonesië, Jordanië, Oman, Saoedi-Arabië, Thailand, Turkije, Qatar en Rusland. Landen in instabiele regio's, waar mensenrechten niet al te zwaar wegen. De gezamenlijke waarde van alle Nederlandse wapenexportvergunningen in 2013 bedraagt 963,5 miljoen euro.

Waarom wapenexport?

De economische bijdrage van wapenproductie aan de Nederlandse economie is bescheiden; in 2010 net iets meer dan een half procent van het BNP. Ook de technologische spin-off is bescheiden. De wapenindustrie maakt vooral gebruik van generieke technologie, geschikt voor zowel civiele als militaire toepassingen. Verdere ontwikkeling van deze 'dual-use' technologie wordt gesubsidieerd door de Europese Unie, die zo, zij het indirect, Europese wapenproductie steunt.
Er is een nauwe relatie tussen wapenindustrie en overheid: Landen gebruiken hun wapenindustrie om de eigen krijgsmacht van wapens te voorzien. Export is noodzakelijk om de wapens betaalbaar te houden. Met export kunnen de hoge ontwikkelingskosten van geavanceerde wapensystemen worden terugverdient.
Wapenexport is ook een instrument van buitenlandse politiek. Een wapenrelatie bekrachtigt een bondgenootschap. Omgekeerd kan het weigeren van een wapenexportvergunning een relatie schaden. Voor een handelsland als Nederland is vooral dat tweede van belang; het goed houden van relaties kan een argument zijn om een niet al te restrictief wapenexportbeleid te voeren. Krijgen mensenrechten toch de overhand en wordt een vergunning geweigerd, dan moet er diplomatiek reparatiewerk worden verricht. In 2012, nadat de Tweede Kamer zich had uitgesproken tegen de verkoop van tweedehands Leopardtanks aan Indonesië, bood minister Hennis van Defensie in Jakarta haar excuses aan voor dit democratisch genomen besluit. Prettig voor wapenbedrijven Damen en Thales, die in datzelfde jaar een exportvergunning verwierven voor verkoop van fregatten en wapensystemen aan Indonesië ter waarde van 345 miljoen euro.

Het wapenexportbeleid

In de jaren '70, onder het kabinet Den Uyl, ontwikkelden toenmalig minister Van der Stoel (Buitenlandse Zaken) en staatssecretaris Kooijmans (Ontwapeningszaken!) een aantal criteria voor een wapenexportbeleid. In hun Ontwapeningsnota van 1973 formuleerden ze een beleid dat, naast aandacht voor mensenrechten en veiligheid, veel ruimte liet voor politieke en economische belangen. Daarmee wilden ze voorkomen 'pacifistische' stromingen teveel invloed kregen. Het beleid komt er op neer, dat bij vergunningverstrekking het risico moet worden meegewogen dat een wapenleverantie een conflict verergerd, of dat een door Nederland geleverd wapen wordt gebruikt bij mensenrechtenschending. Als dit het geval is, hoeft een vergunning echter niet automatisch geweigerd te worden. Het is niet verboden om te leveren aan een regime dat mensenrechten schendt, als ze dat maar niet met Nederlandse wapens doen. Paradoxaal genoeg geven de wapenexportregels daarmee juist erg veel ruimte om te exporteren, ongeacht de situatie in het ontvangende land. Als er geen bewijs is voor mogelijke mensenrechtenschending of verergering van een conflict – en hoe moet dat bewijs geleverd worden, het gaat immers om een toekomstig risico – mag de overheid niet zomaar een vergunning weigeren. Bedrijven die menen ten onrechte geen wapenexportvergunning te hebben gekregen kunnen hiertegen in beroep gaan bij de Bestuursrechter. Vergunningverstrekkende ambtenaren anticiperen hierop en nemen niet het risico door de rechtbank gecorrigeerd te worden: in de praktijk worden maar weinig vergunningen afgewezen.

Hoe weinig effect het beleid heeft blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat de Nederlandse wapenindustrie Saudi-Arabië en Qatar tot zijn klanten mag rekenen. Beide landen hebben oogluikend toegestaan dat extremistische moslimgroepen geld en wapens ontvangen. Saudi-Arabië is bovendien berucht om zijn middeleeuwse wetten; er vinden onthoofdingen plaats wegens overspel en hekserij. Ook Egypte staan op de klantenlijst van Nederland, hoewel Human Right Watch het optreden van veiligheidstroepen tegenover demonstrerende burgers, waarbij meer dan 1000 doden vielen, heeft omschreven als een misdaad tegen de menselijkheid.

Internationalisering

Na de Koude Oorlog werd de wapenindustrie, tot dan toe vaak nationaal georganiseerd, in een golf van fusies en overnames snel internationaler. Er ontstond behoefte aan een eenduidig internationaal wapenexportbeleid. Dit lijkt min of meer geënt op het beleid van Van der Stoel en Kooijmans. Een door de Europese Raad ingestelde ambtelijke werkgroep (Working Group on Conventional Arms Exports COARM) stelde acht criteria op waaraan exporten van strategische goederen moesten worden getoetst. EU lidstaten zijn nu verplicht een systeem van wapenexportvergunningen met toetsingscriteria in hun land in te voeren. Voor sommige Europese lidstaten, zoals Duitsland, dat op dat moment een goed ethisch onderbouwd wapenexportbeleid had, was het een verslechtering. Inmiddels is Duitsland de grootste wapenexporteur van de Europese Unie. Voor met name de nieuwe Oost-Europese lidstaten, die tot dan toe weinig beleid hadden op dit gebied, was het een vooruitgang, omdat er nu tenminste een vorm van controle werd ingevoerd.

Wapenexport blijft uitgezonderd van de Europese vrije markt. Het wordt beschouwd als onderdeel van buitenlands- en defensiebeleid en valt daarmee onder de nationale soevereiniteit van lidstaten. Daarom doet het EU wapenexport geen afbreuk aan het recht van lidstaten om op nationaal niveau restrictievere regels toe te passen. Nederland vind Europese harmonisatie van het wapenexportbeleid echter belangrijker dan een streng wapenexportbeleid, mede vanwege het belang van eenduidige regels voor de industrie. Het maakt nauwelijks beleid dat de criteria overstijgt.

Westerse wapens niet ter discussie

In 2013 nam de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een internationaal wapenhandelsverdrag aan, dat veel overeenkomst vertoond met het EU-beleid. Voor Europa veranderd er door dit verdrag niet veel. Voor niet-EU-landen is het belangrijkste dat er een controlesysteem komt. Om de opzet van zo'n systeem te faciliteren dragen verschillende landen, waaronder Nederland, financieel bij aan het VN-fonds UNSCAR.

Er is met name uit niet-westerse landen serieuze kritiek op het verdrag. Het wordt gezien als een lobbyproduct van westerse regeringen en wapenproducenten. Wat daarbij niet helpt, is dat westerse wapenproducenten inderdaad groot voorstander zijn van het verdrag, en sommige Europese regeringsdelegaties wapenbedrijven als adviseur meenam naar de onderhandelingen over het verdrag. De belangen van de Europese wapenindustrie zijn in de verdragstekst dan ook goed gewaarborgd.
Ook op het Europees wapenexportbeleid is kritiek. Vergunningaanvragen voor wapenexport naar NAVO-partners bijvoorbeeld worden vrijwel automatisch goedgekeurd. De rol van westerse landen bij het verergeren van conflicten wordt daarmee nooit ter discussie gesteld.
In de praktijk vindt alleen exportbeperking plaats onder druk van publieke opinie. Als we ons er niet mee bemoeien, gaat de wapenexport ongehinderd door.

Wendela de Vries
Stop Wapenhandel oktober 2014